*中國(guó)社科院世經(jīng)政所IGI（國(guó)際問題研究）系列討論稿，2015年6月4日
Policy Brief No. 201506
TPA力促TPP進(jìn)入“快車道”
倪月菊
TPP一直被視為奧巴馬政府亞太再平衡戰(zhàn)略最核心的支柱之一，而TPA則是確保TPP最終完成談判、達(dá)成協(xié)議的關(guān)鍵一環(huán)。為此，TPA能否順利獲得美國(guó)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，就成為判斷TPP能否年內(nèi)如愿達(dá)成的“試金石”，因此也備受國(guó)內(nèi)外輿論的關(guān)注。
TPA：美國(guó)貿(mào)易談判的“敲門磚”
協(xié)商授權(quán)快速程序（fast track negotiating authority），簡(jiǎn)稱快速道（Fast-track），是美國(guó)國(guó)會(huì)給與美國(guó)總統(tǒng)進(jìn)行國(guó)際性貿(mào)易協(xié)議蹉商的特別授權(quán) ，2002年之后改稱貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)（Trade promotion authority，縮寫為TPA）。
按照美國(guó)憲法，對(duì)外貿(mào)易政策決策權(quán)屬于國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)可以對(duì)美國(guó)行政部門談判達(dá)成的任何貿(mào)易協(xié)定提出種種修改要求，或是任意無限期拖延、懸置。正是為了解決這個(gè)問題，美國(guó)《1974 年貿(mào)易改革法》規(guī)定，總統(tǒng)可以采取“快車道”程序，貿(mào)易談判協(xié)議提交國(guó)會(huì)后，國(guó)會(huì)無權(quán)修改，必須在15 天內(nèi)審議、表決，使之具備法律效力，以加快批準(zhǔn)流程，減少協(xié)議失敗的可能性。自從這項(xiàng)制度建立之后，美國(guó)政府在對(duì)外貿(mào)易談判中究竟有無作為、作為多大，基本上就取決于總統(tǒng)能否取得貿(mào)易談判“快車道”授權(quán)。
TPA的第一期授權(quán)設(shè)定于1980年到期，之后延長(zhǎng)至1988年，后又延長(zhǎng)至1994年。美國(guó)-以色列自由貿(mào)易區(qū)，美國(guó)-加拿大的自由貿(mào)易協(xié)定，北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA），以及烏拉圭回合協(xié)議法案就是在此階段的TPA授權(quán)下順利通過并實(shí)施的。在20世紀(jì)90年代后半期，由于遭到來自眾議院共和黨人的反對(duì)，該授權(quán)被擱置長(zhǎng)達(dá)8年之久。不僅多邊貿(mào)易進(jìn)程處于“延誤”和“等待”狀態(tài)，美國(guó)在貿(mào)易領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威也受到質(zhì)疑。布什上臺(tái)后，親自到國(guó)會(huì)游說，使TPA終于在2002年重生。通過TPA，美國(guó)與安第斯、新加坡、澳大利亞、巴拿馬、智利、摩洛哥、巴林、哥倫比亞、韓國(guó)、多米尼加-中美洲、南部非洲關(guān)稅同盟、秘魯-美國(guó)貿(mào)易促進(jìn)協(xié)定等簽署了雙邊和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定。所有的這些貿(mào)易協(xié)定都是在布什法案期限內(nèi)完成的
可見，作為一種協(xié)調(diào)立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)利的靈活機(jī)制，TPA 以其自身所具有的合理性、正當(dāng)性、快捷性，以及對(duì)談判結(jié)果較強(qiáng)的可預(yù)測(cè)性，成為美國(guó)政府在參與國(guó)際貿(mào)易協(xié)定談判中孜孜以求的理想境界。TPA 儼然成為美國(guó)多邊和雙邊貿(mào)易談判中確立主導(dǎo)地位、控制談判主動(dòng)權(quán)的首要策略。
從2010年開始的TPP談判已進(jìn)入第6個(gè)年頭。雖然曾多次設(shè)定談判結(jié)束的最后時(shí)限，但均未能如愿。誠(chéng)然，TPP成員中兩個(gè)“巨無霸”--美日之間的利益博弈是觀察TPP進(jìn)展的風(fēng)向標(biāo)。經(jīng)過多輪磋商，盡管兩國(guó)在農(nóng)業(yè)和汽車領(lǐng)域等領(lǐng)域的“討價(jià)還價(jià)”依然在繼續(xù)，但分歧已經(jīng)越來越小。馬來西亞、越南等新興市場(chǎng)國(guó)家在國(guó)有企業(yè)、勞工、環(huán)境和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等問題上，與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的分歧也逐漸縮小。
事實(shí)上，影響TPP談判進(jìn)程的一個(gè)至關(guān)重要的因素就是奧巴馬總統(tǒng)還沒有獲得美國(guó)國(guó)會(huì)的TPA授權(quán)。根據(jù)美國(guó)相關(guān)法律程序規(guī)定，國(guó)會(huì)有4個(gè)月的時(shí)間對(duì)達(dá)成的TPP協(xié)定進(jìn)行審議。如果TPA被拖延幾個(gè)月，TPP協(xié)定達(dá)成的時(shí)間也會(huì)被相應(yīng)拖延幾個(gè)月，屆時(shí)美國(guó)已進(jìn)入2016大選年，各種難以預(yù)料的政治、經(jīng)濟(jì)因素都會(huì)對(duì)TPP形成巨大的干擾和影響。特別是民主黨可能為爭(zhēng)取選票而不得不更多滿足勞工組織和集團(tuán)的要求，強(qiáng)力反對(duì)簽署TPP協(xié)議。因此，如果拖到那時(shí)，TPP協(xié)定是否能在國(guó)會(huì)順利過關(guān)就存在諸多不確定因素。成員國(guó)通過多年努力辛辛苦苦換來的“勞動(dòng)果實(shí)”就可能因美國(guó)國(guó)會(huì)的阻撓，或者協(xié)議被無限期擱置而付諸東流。
因此，所有成員國(guó)都在看美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)TPA的態(tài)度和表決結(jié)果，尤其是日本。日方幾乎已表明立場(chǎng)，在美國(guó)會(huì)通過TPA以前，不會(huì)做出最后的讓步。日本財(cái)政大臣甘利明也曾表示，在美國(guó)國(guó)會(huì)通過TPA前不太可能再舉行部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。可見，如果TPA被拖延，則很可能使TPP談判無法在奧巴馬任內(nèi)完成。TPA已經(jīng)成為TPP的“絆腳石”。
一波三折的TPA審議
奧巴馬迫切希望能在2015年夏天前完成所有TPP談判，以將達(dá)成的協(xié)定送交國(guó)會(huì)，并在年底前獲批準(zhǔn)。為使這一目標(biāo)順利達(dá)成，獲得國(guó)會(huì)的TPA授權(quán)至關(guān)重要。
2012年初，奧巴馬政府表示，想要推動(dòng)跨太平洋伙伴關(guān)系（TPP）的談判，TPA的有效性是必要的前提條件。此后，美國(guó)政府官員為恢復(fù)TPA的有效性做了大量工作。2014年 底和 2015年初，隨著 TPP 談判逐步接近尾聲，奧巴馬政府加大了爭(zhēng)取“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”的力度。 但是要獲得這項(xiàng)特別授權(quán)，需要先在國(guó)會(huì)中進(jìn)行反復(fù)討論，并不是每次都會(huì)成功。特別是美國(guó)國(guó)內(nèi)在 TPP問題上一直都存在對(duì)立看法，因此在TPA審議時(shí)，各種力量和利益團(tuán)體都想把自己及其所代表的利益集團(tuán)的訴求納入其中，圍繞TPA的審議一波三折。
2015年5月13日和22日，美國(guó)國(guó)會(huì)參與院連續(xù)兩次對(duì)TPA議案進(jìn)行程序性表決。頗具諷刺意味的是，TPP在執(zhí)政的民主黨內(nèi)遭到了強(qiáng)烈的反對(duì)。一方面他們擔(dān)心TPP會(huì)對(duì)美國(guó)的就業(yè)和制造業(yè)帶來巨大沖擊，另一方面在勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)等勞工組織的游說和壓力下，民主黨人堅(jiān)持要將打擊貨幣操縱等極具爭(zhēng)議的方案與TPA捆綁討論，致使13日就TPA展開參院辯論的議程未能達(dá)到60票支持的門檻線。
盡管這只是一個(gè)程序性失敗，但這一結(jié)果讓急于達(dá)成TPP談判的奧巴馬政府感到極大的擔(dān)憂。此后，奧巴馬立即召集參院會(huì)議，同投了反對(duì)票的10名民主黨籍參議員緊急磋商，請(qǐng)他們支持自由貿(mào)易，最后雙方達(dá)成妥協(xié)。22日當(dāng)參議院對(duì)TPA法案進(jìn)行最終投票時(shí)，曾有長(zhǎng)達(dá)30分鐘的時(shí)間支持票和反對(duì)票保持對(duì)等。密切關(guān)注進(jìn)程的奧巴馬從白宮再次致電民主黨議員做工作，終于確保了該議案在最后的投票中以62對(duì)37的結(jié)果涉險(xiǎn)過關(guān)。
TPA在美國(guó)參議院過關(guān)對(duì)奧巴馬來說雖是一個(gè)階段性的勝利，但未來該議案進(jìn)入眾議院仍有一些不確定因素。一方面，盡管共和黨人在眾議院擁有較大的優(yōu)勢(shì)(在總共435個(gè)席位中占247席)，但這一屆國(guó)會(huì)中有173名共和黨議員被稱為“犀牛”，意指他們只是名義上的共和黨人，其政治立場(chǎng)已發(fā)生位移。而眾議院中絕大多數(shù)民主黨議員都對(duì)TPP持反對(duì)立場(chǎng)。另一方面，有關(guān)貨幣操縱的議案雖在參議院被否決，但不排除在眾議院被重新提出來，也不排除類似議案被要求捆綁討論的可能。因此未來TPA在眾議院的討論很可能會(huì)出現(xiàn)新的波折。
TPA將助推TPP進(jìn)入“快車道”
TPA在參院取得突破，讓TPP成員方看到了曙光。在此之前，除美國(guó)以外的11個(gè)參與談判的TPP成員國(guó)都表示，除非通過貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)，否則不會(huì)亮出最終的“底牌”來完成談判。澳大利亞貿(mào)易部長(zhǎng)羅伯（Andrew Robb）曾樂觀表示，如果這些來自華盛頓好消息最終成真，那可能為兩周內(nèi)結(jié)束TPP談判鋪平道路。
TPA在參院取得突破，使美國(guó)朝著高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易協(xié)定邁進(jìn)了一步。奧巴馬發(fā)表聲明說，參議院通過“快速道”授權(quán)是美國(guó)朝著達(dá)成強(qiáng)有力、高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易協(xié)定邁出的重要一步，有利于擴(kuò)大美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)面臨的機(jī)遇、為工人創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、為全球經(jīng)濟(jì)確立規(guī)則。
因此，一旦TPA最終獲得美國(guó)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，奧巴馬就獲得了與他國(guó)達(dá)成重要自由貿(mào)易協(xié)定的授權(quán)，而未來國(guó)會(huì)對(duì)已達(dá)成的協(xié)定只能投票贊成或反對(duì)，不能再對(duì)其中的條款進(jìn)行修改或添加修正案。這一結(jié)果將為TPP在美國(guó)國(guó)會(huì)的順利通過掃清道路，將助推TPP進(jìn)入“快車道”。
